Совет потребителей рассмотрел проект федерального закона о внесении изменений в ФЗ о железнодорожном транспорте и Устав железнодорожного транспорта

Совет потребителей рассмотрел проект федерального закона о внесении изменений в ФЗ о железнодорожном транспорте и Устав железнодорожного транспорта

16 Сентября 2021

На заседании 16 сентября 2021 года Совет потребителей рассмотрел проект федерального закона № 1195750-7 о внесении изменений в ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

1. Расчет потребного парка грузовых вагонов, который требуется для обеспечения перевозок грузов с учетом возможностей инфраструктуры и введение ограничений для доступа вагонов на инфраструктуру общего пользования.
В законопроекте предусмотрено утверждение Минтрансом России Методики расчета парка грузовых вагонов, который требуется для обеспечения перевозок грузов с учетом возможностей инфраструктуры (далее – Методика). При этом изменениями в ст. 2 и ст. 17 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предполагаются следующие цели применения Методики:
- определение владельцем инфраструктуры количества вагонов для курсирования и длительного размещения;
- ограничение допуска на сеть вагонов свыше потребного парка;
- определение мест для размещения парка вагонов, свыше требуемого для перевозок грузов;
- обязательный учет объемов производства вагонов.
Совет потребителей считает, что предлагаемое в законопроекте ограничение допуска на сеть вагонов свыше потребного парка, рассчитанного согласно Методике, несет ряд рисков для участников и пользователей рынка грузовых железнодорожных перевозок:
- риск формирования локальных и общесетевых дисбалансов вследствие несовпадения расчетов по Методике и реального перевозочного процесса, а также сложности расчетов в отношении специализированного вагонного парка с его технологическими особенностями;
- риск ограничения конкуренции и снижения мотивации операторов к повышению эффективности перевозок, что, в свою очередь, может привести к росту ставок аренды вагонов и перевозок в целом;
- риск снижения стимулов для инвесторов по реализации новых проектов и ограничения входа новых инвесторов на рынок;
- риск ухудшения положения российских операторов относительно иных собственников вагонов, в том числе на территории ЕАЭС;
- риск, связанный с непрозрачностью механизмов распределения парка при допуске его на инфраструктуру (какие вагоны будут отставляться при профиците и будут допускаться к перевозке при увеличении потребности).
При этом Совет потребителей отмечает, что ОАО «РЖД» уже имеет механизмы регулирования количества вагонов, допускаемых на инфраструктуру, за счет возможности отказа в согласовании перевозки груза или отправки грузовых вагонов в случаях, установленных приказами Минтранса России от 06.09.2010 г. № 192 и от 07.07.2015 г. № 214.
В связи с этим Совет потребителей предлагает исключить возможность ограничения допуска на сеть вагонов, а саму Методику рассматривать в качестве индикативного документа для целей государственной политики и содействия развитию рынка грузовых железнодорожных перевозок.

2. Правовой статус операторов.
Законопроектом предлагается закрепить правовой статус операторов и ввести административное регулирование операторской деятельности. В частности, в законопроекте устанавливаются обязанности операторов:
- быть членом саморегулируемой организации (ст.12.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»);
- предоставлять грузовые вагоны, контейнеры для перевозок: (а) в порядке и на условиях, установленных законодательством и договорами (ст.12.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»), (б) в случаях и на условиях, определяемых актом Правительства Российской Федерации (ст.5 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»).

По итогам обсуждения Совет потребителей отметил следующее.

В части саморегулируемой организации
Законопроектом устанавливается требование об обязательном членстве операторов в саморегулируемой организации (далее – СРО). При этом в рамках законопроекта СРО не наделяется правами отраслевого регулирования. В соответствии с законопроектом Правила оказания операторами услуг по предоставлению грузовых вагонов, контейнеров для перевозок грузов, содержащие существенные условия договоров с операторами, порядок ценообразования и условия доступа клиентов к услугам операторов, определяются Правительством Российской Федерации.
Совет потребителей считает, что в представленной редакции СРО выступает формальной структурой, требование о членстве в которой может нести риски формирования дополнительных барьеров для входа новых участников на рынок, а также риски, влияющие на эффективность экономической деятельности действующих компаний.

В части распространения на операторов условий публичного договора
Операторы подвижного состава осуществляют свою деятельность на высококонкурентном рынке, на котором, особенно при существующем профиците парка вагонов в отдельных сегментах, операторы могут сами определять кому и на каких условиях предоставлять вагоны, контейнеры, а грузоотправители могут выбирать оператора, предлагающего наиболее выгодные условия.
Совет потребителей считает, что требование о предоставлении вагонов и контейнеров на условиях, определенных законодательством/актом Правительства Российской Федерации, актуально, в первую очередь, для монопольного рынка, которым не является операторский сегмент.
Совет потребителей также отмечает риски нарушения ритмичности работы «кэптивных» операторов, которые фактически являются «транспортными цехами» крупных холдингов и не оказывают услуг сторонним заказчикам. В случае публичности договора такие операторы будут вынуждены предоставлять подвижной состав другим грузоотправителям в ущерб основной деятельности.
Совет потребителей считает, что решение вопросов локального дефицита подвижного состава должно регулироваться рыночными, а не административными методами (за счет баланса спроса и предложения).
Совет потребителей отмечает, что предлагаемые изменения несут риски нарушения конкуренции в сегменте и предлагают сохранить действующее правое регулирование операторской деятельности.

3. Изменение ответственности сторон.


3.1. Ответственность перевозчика за доставку грузов.

В статье 25 Устава железнодорожного транспорта предлагается исключить положения об ответственности перевозчика за доставку и выдачу груза. Вместе с тем, в статье 785 Гражданского кодекса Российской Федерации определено понятие договора перевозки, согласно которому «перевозчик обязан доставить вверенный ему отправителем груз…».
Совет потребителей предлагает сохранить в Уставе железнодорожного транспорта положения об ответственности перевозчика за доставку и выдачу груза, которые соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации.

3.2. Ответственность за приемку вагонов.

В соответствии с условиями договора перевозки и технологическим процессом перевозчик обязан принять вагон перед перевозкой и контролировать его техническое состояние в процессе перевозки.
В новой редакции ст. 20 Устава железнодорожного транспорта предлагается ограничить ответственность перевозчика за приемку вагонов по технической и коммерческой пригодности, в частности:
- приемку вагонов по технической пригодности предлагается заменить техническим осмотром, порядок проведения которого утверждает Минтранс России. В данном порядке устанавливается перечень (виды) технических неисправностей вагонов, которые перевозчик имеет технологическую возможность обнаружить при приеме вагонов для перевозки или в процессе перевозки. При этом в случае таких неисправностей перевозчик освобождается от ответственности, установленной статьей 105 Устава за повреждение или утрату грузовых вагонов;
- ответственность за коммерческую пригодность вагона, контейнера для перевозки конкретного груза предлагается возложить на грузоотправителя.
Кроме того, в ст. 12.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предлагается ввести обязанность оператора обеспечивать контроль за состоянием вагонов и контейнеров на всех стадиях перевозочного процесса.
Совет потребителей отмечает, что в рамках текущего процесса перевозки операторы не имеют доступа к вагонам в пути следования и возможности выполнять операции приемки и контроля технического состояния вагона в пути следования и на каждом пункте технической передачи вагонов. Предлагаемое изменение функционала участников потребует решения ряда организационных и технических вопросов, в том числе:
- Кто, на каких станциях будет осуществлять контроль и приемку вагонов, контейнеров по техническому состоянию?
- Какой юридический статус будет у контролеров-приемщиков?

Совет потребителей отмечает риски увеличения стоимости перевозки и тарифной нагрузки на грузоотправителей в связи с:
- возможным дублированием приемщиков у различных операторов и перевозчика на одних и тех же станциях;
- включением стоимости приемки вагонов в действующий тариф (корректировка тарифов с учетом новой технологии не предусмотрена).
Совет потребителей считает важным для обеспечения безопасности движения, стабильности перевозочного процесса и недопущения роста тарифной нагрузки сохранить текущий механизм приемки вагонов по технической пригодности перед погрузкой и в сдвоенных операциях, ответственность перевозчика за такую приемку и контроль технического состояния вагонов в процессе перевозки.

4. Прочие вопросы.

4.1. Перемещение перевозчиком/владельцем инфраструктуры порожних грузовых вагонов без перевозочных документов.
Сейчас перевозчик/владелец инфраструктуры имеет право на перемещение порожних грузовых вагонов по собственному решению (без перевозочных документов с уведомлением владельца) с припортовых станций для освобождения их путей и обеспечения погрузки-выгрузки грузов. При этом такое перемещение осуществляется за счет владельца вагона. В ст. 44 Устава железнодорожного транспорта предполагается распространить такое право на все железнодорожные станции.
Совет потребителей отмечает, что предлагаемое решение мотивируется необходимостью повышения эффективности перевозочного процесса в целом и снижением нагрузки на инфраструктуру лимитирующих станций. При этом в ряде случаев размещение порожних вагонов на станциях может быть вызвано ожиданием погрузки грузов, о чем перевозчик/владелец инфраструктуры может не иметь информации. Несогласованное перемещение порожних вагонов несет риски избыточного пробега порожних вагонов, дополнительного занятия инфраструктуры для перевозки вагонов в места отстоя и их мест отстоя и, одновременно, риски дефицита на станции вагонов для погрузки.
Вместе с тем принудительное перемещение вагонов ведет к росту расходов операторов, связанных с вынужденной платой перевозчику за перемещение вагонов, нахождение вагонов в местах отстоя, перевозку под погрузку, и перевозчика, связанных с выделением локомотивов для перевозки.
Отдельной проработки требуют вопросы прозрачности механизма перемещения порожних вагонов (в частности, как определяется чьи вагоны должны быть передислоцированы).
Совет потребителей считает, что без проработки указанных вопросов предлагаемые изменения несут риски увеличения стоимости перевозки грузов и снижения эффективности перевозочного процесса в целом и предлагают сохранить действующую редакцию ст. 44 Устава железнодорожного транспорта.

4.2. Сбор за внесение изменений в запрос-уведомление.

В настоящее время для перевозки порожнего грузового вагона отправитель подает перевозчику запрос-уведомление с указанием необходимой информации (например, дата, время отправки, станция назначения). При этом процесс согласования осуществляется перевозчиком в информационной системе в течение 2 минут после направления запроса-уведомления.
Законопроектом в ст. 12 Устава железнодорожного транспорта предлагается ввести сбор за внесение изменений в запрос-уведомление. При этом обоснование цели и экономической целесообразности введения такого сбора не представлено.
В связи с этим Совет потребителей считает введение сбора избыточным и предлагают исключить данный пункт из законопроекта.

4.3. Ответственность за подачу и коммерческий осмотр порожних вагонов.

В ст. 94.1 предлагается установить ответственность отправителя порожнего вагона за его непредъявление к перевозке в предусмотренные запросом дату и время. Данная ответственность будет распространяться на отправителя порожнего вагона, указанного в железнодорожной накладной (оператор или владелец вагона). При этом фактически отправителем вагона часто выступает другое юридическое лицо (грузополучатель), которое, как правило, не связано с оператором (владельцем вагона) договорными отношениями.
Совет потребителей считает, что отправитель порожнего вагона по железнодорожной накладной не имеет возможности влиять на своевременность предъявления порожнего вагона к перевозке и предлагает из статьи 94.1 исключить ответственность отправителя порожнего вагона за его непредъявление к перевозке в предусмотренные запросом дату и время.
В действующей редакции ст. 103 установлена ответственность перевозчика в части возмещения грузоотправителю затрат по очистке вагонов в случае подачи под погрузку любых порожних неочищенных вагонов. Сейчас предлагается данный пункт применять только в отношении вагонов перевозчика и фактически снимает с перевозчика ответственность за прием к перевозке и подачу под погрузку не принадлежащих ему неочищенных вагонов. В соответствии с технологией и организацией перевозочного процесса именно перевозчик при приеме порожних вагонов на пути общего пользования обязан проверить очищен ли вагон от остатков ранее перевозимого груза. При этом прием неочищенного вагона несет риски для безопасности движения. Совет потребителей предлагает сохранить статью 103 в действующей редакции.
Совет потребителей отмечает, что законопроект содержит риски снижения эффективности перевозочного процесса, введения нерыночных ограничений для доступа к перевозке грузов, увеличения стоимости перевозок, и предлагает доработать его с учетом представленных комментариев.

2275

Все теги

РЖД тарифы Трансконтейнер ФАС открытое министерство ФГК грузы вагоны локомотивы инвестпрограмма