24 мая 2023 года состоялось заседание Комитета по вопросам грузовых перевозок Совета потребителей, на котором были рассмотрены предложения ОАО «РЖД» о внесении изменений в Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, а также проект приказа Минтранса России о внесении изменений в Перечень критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием отказа от согласования заявки на перевозку грузов.

Члены и эксперты Комитета рассмотрели предложения ОАО «РЖД» по внесению изменений в Федеральный закон от 10.01.2003 г. №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», в том числе:

1. Дополнение Устава статьей 27/1, содержащей порядок перегрузки груза в пути следования, включая случаи и критерии необходимости такой перегрузки, требования к подсылу вагонов под перегрузку груза, ответственность участников при возникновении необходимости перегруза;
2. Изменение абзаца 1 статьи 29 Устава, предусматривающее передачу от Росжелдора владельцу инфраструктуры (перевозчику) компетенции на временное прекращение или ограничение погрузки и установление сроков такого ограничения.

По информации представителя Минтранса России поступившие проекты находится в работе, позиция ведомства будет сформирована после получения мнений заинтересованных сторон, в том числе СРО Союз операторов железнодорожного транспорта и членов и экспертов Комитета, и (при необходимости) проведения согласительных совещаний на площадке Минтранса России.

В части порядка перегрузки грузов в пути следования (статья 27/1 Устава)
В соответствии с комментариями ОАО «РЖД» предложения направлены на решение вопросов перегрузки грузов из вагонов, как правило, принадлежащих средним (мелким) операторам и грузоотправителям, которые при выявлении перевозчиком нарушений в пути следования не имеют возможности оперативно предоставлять вагоны для перегрузки грузов. По комментариям ОАО «РЖД», в законодательстве порядок действий в такой ситуации не регламентирован и предлагается устранить существующий пробел путем включения в Устав статьи 27/1.
Также представители ОАО «РЖД» отметили, что часть поступивших вопросов к законопроекту уже рассматривается компанией и будут подготовлены соответствующие ответы и при необходимости внесены изменения в предложения.

По итогам обсуждения члены и эксперты Комитета отметили следующее.
1) Актуальность проблемы
По информации членов и экспертов Комитета, на практике количество случаев перегруза небольшое (несколько случаев в год по крупным компаниям).
Для принятия решений о целесообразности дополнения Устава предлагаемой нормой необходимо получить от ОАО «РЖД» информацию о количестве случаев перегрузки грузов из вагонов в пути следования, их причин, длительности простоя вагонов. После получения от ОАО «РЖД» и анализа указанной информации, появится возможность принятия более обоснованного решения о целесообразности внесения предлагаемых изменений в Устав.

2) Соответствие действующему законодательству
В действующем законодательстве (Устав и подзаконных нормативных актах, например, Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации (утв. приказом Минтранса России от 23.06.2022 г. №250), Правила приема грузов, порожних грузовых вагонов к перевозке железнодорожным транспортом, утвержденные приказом Минтранса России от 07.12.2016 г. №374) для участников договора перевозки уже предусмотрены:
- обязанность участников контролировать прием на инфраструктуру технически исправного вагона, соблюдать технические нормы и технические условия погрузки грузов, а также право перевозчика проверить достоверность массы груза и других сведений, указанных грузоотправителем в накладной;
- ответственность грузоотправителя за (1) нарушения требований к погрузке, размещению или креплению груза, (2) превышение грузоподъемности (перегруз) вагона, а также порядок фиксации выявленных нарушений;
- порядок действий участников перевозочного процесса при обнаружении технической неисправности вагона в пути следования (порядок отцепки вагонов в текущий отцепочный ремонт).
По мнению членов и экспертов Комитета, в случае подтверждения актуальности проблемы порядок действий участников перевозочного процесса при необходимости осуществления перегрузки в пути следования может быть урегулирован на уровне подзаконных актов.

3) Прочие комментарии
Члены и эксперты Комитета отметили ряд предложений по доработке документа на уровне подзаконного акта:
- ограничить перечень возможных случаев перегрузки;
- предусмотреть порядок действий перевозчика (владельца инфраструктуры), в тех случаях, когда грузоотправитель по каким-либо причинам не обеспечил предоставление вагона для перегрузки;
- уточнить, какие дополнительные условия дают возможность продолжить перевозку при выявленных нарушениях, а также кем и в каком порядке определяются такие условия;
- уточнить понятие «направление вагона»;
- доработать порядок проверки грузоподъёмности вагона с учетом нормативной массы тары (вагона), которая может отличаться от фактической.

В части передачи компетенции на временное прекращение или ограничение погрузки и установление сроков такого ограничения (изменения в статью 29 Устава)
Представитель Росжелдора сообщил, что за последний год ОАО «РЖД» было введено 197 ограничений погрузки, из которых только в трех случаях ограничения вводились Росжелдором.
Представители ОАО «РЖД» пояснили, что все конвенции были введены обоснованно, в соответствии с нормативными документами. В настоящее время необходима большая оперативность в принятии решений. Передача Росжелдором полномочий по статье 29 Устава в компетенцию ОАО «РЖД» позволит более оперативно реагировать на обстоятельства, позволяющие вводить конвенцию.
Росжелдор отметил, что принятие решения о введении ограничений (временное прекращение) погрузки является государственной функцией и полномочия в сфере государственного управления не могут находиться в компетенции коммерческой организации. Кроме того, в случае принятия предлагаемых изменений возникнет коллизия, когда ОАО «РЖД» как перевозчик сможет принимать решения, которые позволят освобождать его от ответственности за неисполнение договора.

По итогам обсуждения члены и эксперты Комитета в целом поддержали позицию Росжелдора, а также отметили следующее:
В пояснительной записке ОАО «РЖД» отмечает, что перевозчик (владелец инфраструктуры) может, исходя из фактических обстоятельств, оценить сроки прекращения ограничения погрузки и перевозки.
По мнению членов и экспертов Комитета, перевозчик (владелец инфраструктуры) не вправе и не способен самостоятельно определить сроки действия и окончания форс-мажорных обстоятельств (военных действий, блокад, паводков, эпидемий), поскольку не имеет соответствующих компетенций, не является федеральным органом и не находится во взаимодействии с другими органами исполнительной власти (Минобороны России, Минздрав России, МЧС России).
В отношении же обстоятельств непреодолимой силы и иных независящих от перевозчиков и владельцев инфраструктур обстоятельств, следствием которых является необходимость восстановления путей, сооружений и иных подобных действий, представляется целесообразным решить вопрос путем сокращения сроков и совершенствования процедуры принятия решений Росжелдором на основе Административного регламента предоставления соответствующей госуслуги Росжелдором (приказ Минтранса России).

По итогам рассмотрения вопроса было отмечено, что Комитет не поддерживает принятие законопроектов (дополнение статьей 27/1 и изменение статьи 29 Устава) в представленной редакции. Предложения ОАО «РЖД» требуют доработки.
Было решено рекомендовать ОАО «РЖД»:
а) представить дополнительные обосновывающие материалы, включая статистическую информацию, для проведения дополнительного анализа;
b) проработать возможность регулирования указанных вопросов на уровне подзаконных актов (без внесения изменений в Устав железнодорожного транспорта) с учетом комментариев членов и экспертов Комитета.

Также Комитет в инициативном порядке рассмотрел проект изменений в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 6 сентября 2010 г. № 192 «Об утверждении Перечня критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием отказа от согласования заявки, на перевозку грузов».

Проектом приказа Минтранса России предлагается дополнить перечень новым критерием «Непревышение предусмотренного заявкой объема груза, установленных договорами с пользователями услуг железнодорожного транспорта параметров перерабатывающей способности или вместимости мест общего или необщего пользования, в том числе перерабатывающей способности или вместимости железнодорожных путей необщего пользования оператора морского терминала».
Представитель ОАО «РЖД» пояснил, что введение нового критерия обусловлено необходимостью борьбы с «перезаявками», когда отдельные грузоотправители намеренно завышают объемы грузов в заявках ГУ-12. При этом для введения автоматизированного процесса планирования перевозок требуется норма постоянного действия, позволяющая учесть ограничения, существующие в местах погрузки и выгрузки грузов в соответствии с параметрами перерабатывающей способности или вместимости мест общего или необщего пользования.
Представитель Минтранса России пояснила, что проект изменений направлен в ФАС России и в рабочую группу по «регуляторной гильотине» в сфере железнодорожного транспорта. Мнение Минтранса России будет сформировано после получения всех позиций, в том числе получения протокола Комитета.

По итогам обсуждения члены и эксперты Комитета отметили следующее.

1) Обоснование необходимости введения нового критерия
В материалах к проекту отсутствуют данные статистики и объемных показателей, подтверждающих необходимость введения нового критерия и перспектив такого введения; не сделаны прогнозы применимости критерия, не смоделированы последствия введения критерия; не оценено влияние на правовые и фактические отношения с портом и владельцем путей необщего пользования в результате применения проектируемого критерия.
Вместе с тем, члены и эксперты Комитета отметили избыточность введения нового критерия в связи с наличием возможности несогласования заявок как у перевозчика, так и у владельца инфраструктуры необщего пользования.
Согласно ст.11 Устава железнодорожного транспорта владелец путей необщего пользования согласует заявку до подачи ее перевозчику и вправе отказать в ее согласовании. Кроме того, условие о непревышении перерабатывающих способностей устанавливается в договорах на эксплуатацию путей необщего пользования и в договорах об организации работы по обеспечению перевалки грузов в морском порту.
При согласовании заявки Перевозчик учитывает возможности пропускных способностей инфраструктуры и перерабатывающих способностей железнодорожных станций по маршруту следования груза и также имеет возможность отказать в согласовании заявок по причине недостаточных пропускных способностей (пункт 10 Перечня критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием отказа от согласования заявки, на перевозку грузов).

2) Неопределенность применения критерия
Неопределенность формулировки
Формулировка критерия предусматривает непревышение вместимости или перерабатывающей способности станций. При этом не понятно, в каких случаях определяется превышение вместимости, а в каких случаях превышение перерабатывающей способности мест общего или необщего пользования (в том числе оператора морского терминала).

Неопределенность сроков определения свободных мощностей станций и портов
Срок доставки грузов исчисляется исходя из нормативного срока доставки (550 км в сутки независимо от расстояния перевозки) и указывается перевозчиком в железнодорожной накладной. Вместе с тем, как грузы, так и порожние вагоны могут быть доставлены ранее срока, указанного в накладной, что не является нарушением договора перевозки (пункт 14 Правил исчисления сроков доставки грузов, порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом, утв. приказом Минтранса России от 07.08.2015 г. №245).
В связи с этим возникает неопределенность, при которой перевозчик, ориентируясь на нормативный срок доставки с учетом срока действия заявки, будет отказывать в согласовании заявки, в то время как на фактическую дату доставки грузов на путях необщего пользования оператора морского терминала может не возникать превышение объема груза перерабатывающим способностям или вместимости железнодорожных путей необщего пользования.

Неопределенность при расчете свободных мощностей
Параметры перерабатывающей способности или вместимости мест необщего пользования установлены на уровне локальных актов ОАО «РЖД», в договорах с пользователями услуг железнодорожного транспорта (на основании технической документации), зачастую без учета свободных мощностей, проведенной модернизации и т.п.
При этом грузоотправитель не имеет возможности получить подтверждение о правомерности и обоснованности отказа в согласовании заявки на перевозку, поскольку у владельцев путей необщего пользования отсутствует обязанность ежесуточно предоставлять такую информацию перевозчику или другим участникам перевозочного процесса.
По мнению членов и экспертов Комитета, использование дополнительных критериев отказа в приеме заявки ГУ-12 в современных условиях несет риски нарушения недискриминационного доступа к железнодорожным перевозкам.
В связи с этим члены и эксперты Комитета предлагают провести комплексную научно-исследовательскую работу по выработке универсальной формулы расчета перерабатывающих способностей и вместимости не только путей необщего пользования, но и терминалов (учитывая инфраструктурное развитие, локомотивы и склады) и оценке влияния ограничений на объем и качество перевозки. В частности, предлагается упростить и формализовать порядок изменения (увеличения) или актуализации параметров перерабатывающей способности путей необщего пользования в договорах на подачу и уборку вагонов, эксплуатацию железнодорожных путей необщего пользования в морских портах и закрепить данный подход в нормативных актах.

По итогам обсуждения члены и эксперты Комитета в целом не поддержали включение нового критерия в приказ Минтранса России и рекомендовали ОАО «РЖД» представить дополнительные, обосновывающие материалы, включая статистическую информацию, для проведения дополнительного анализа.