На заседании 08 апреля 2020 года Совет потребителей рассмотрел проект Методики распределения доступа к услуге перевозок грузов железнодорожным транспортом в условиях ограниченных пропускных способностей инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и проект Временной методики формирования планов железнодорожных перевозок предприятий, осуществляющих погрузку со станций примыкания Западно-Сибирской железной дороги на экспорт в восточном направлении, и контроля их исполнения.

В части проекта Методики распределения доступа к услуге перевозок грузов железнодорожным транспортом в условиях ограниченных пропускных способностей инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (Методика 1) Совет потребителей отмечает ряд системных недостатков и рисков, связанных с ее принятием:

Риски нарушения антимонопольного законодательства и недискриминационного доступа

Применение Методики 1, по мнению членов Совета потребителей, создает преференции при организации перевозки отдельным категориям потребителей, что может нарушать нормы антимонопольного законодательства, например, положения Федерального закона «О защите конкуренции» (п. 8 ч. 1 ст. 10), который запрещает занимающему доминирующее положение хозяйствующему субъекту ограничивать конкуренцию, в том числе создавать дискриминационные условия.

Отсутствие методологии определения «узких» мест

Методика 1 предполагает, что ОАО «РЖД» самостоятельно определяет участки с ограниченными пропускными и провозными способностями инфраструктуры (далее – «узкие места») в восточном направлении на основе методики, утвержденной приказом Минтранса России от 18.07.2018 г. № 266. Однако данный приказ Минтранса России определяет порядок расчета пропускной и провозной способности инфраструктуры железнодорожного транспорта. При этом в указанном приказе, как и в другой нормативной базе, отсутствуют критерии и порядок определения «узких мест».
Методика 1 также не регулирует данный вопрос и не учитывает различный характер возникающих на инфраструктуре ограничений (например, временные и непредсказуемые, связанные с погодными условиями; долгосрочные и предсказуемые, связанные с проведением запланированных ремонтных работ).
Совет потребителей считает, что перечень участков, пропускная способность которых ограничена, должен утверждаться государством, а не владельцем инфраструктуры, который может ограничивать доступ к информации о таких ограничениях (ограничение прав неопределенного круга лиц). Информация по участкам с ограниченной пропускной способностью должна быть публичной без ограничений доступа к ней и с установлением срока действия соответствующих ограничений.

Неоднозначность критериев очередности планирования перевозок грузов

Методика 1 предполагает, что при годовом планировании объемов перевозок наивысший приоритет «а» имеют «перевозки грузов в целях обеспечения регионов, пострадавших от стихийных бедствий». В то же время такие перевозки, как правило, носят непредсказуемый характер и не могут быть заранее запланированы. Указанные перевозки могут выполняться в первую очередь за счет резерва пропускных способностей, имеющихся в распоряжении перевозчика.
В Методике 1 отсутствуют определение и ссылки на нормативно-правовые акты, определяющие:
- понятие и классификацию несырьевых грузов (подпункт «д» п.5);
- условия отнесения и перечень грузов, требующих высокой скорости и надежности доставки (подпункт «в» п.5).

Совет потребителей также отмечает необходимость обоснования выбранной приоритизации по грузам, например, почему перевозки грузов, требующих высокой скорости и надежности доставки, имеют приоритет в планировании перед внутригосударственными перевозками (подпункт «г» п.5).
Из контекста документа не понятно к какой очереди могут быть отнесены перевозки конкретных грузов, например, металлов и металлических изделий, лома черных металлов, минерально-строительных грузов, руды, леса и др. Если данные категории относить к категории «иных», имеющих низший приоритет, то с учетом дефицита пропускной способности в восточном направлении их экспорт в этом направлении будет практически не доступен.

Не учитывается специфика отдельных грузов

Несмотря на закрепляемую в Методике 1 приоритизацию согласования заявок и перевозку грузов с более высоким тарифом, для части угольных грузов это не учитывается. Все виды угля (коксующиеся, энергетические, антрациты) отнесены к одной категории, несмотря на то что железнодорожный тариф на перевозку коксующегося угля на направлении Кузбасс – Дальний Восток (на экспорт) на 20% выше, чем тариф на перевозку энергетического угля.

Возможность получения приоритета за счет повышенной платы

В соответствии с Методикой 1, если потребитель заключил договор на перевозку по графику (подпункт «в» п.5.), соответственно, с оплатой повышенного тарифа, то такой груз получит приоритет над остальными. Формирование такой наиболее приоритетной группы грузов (подпункт «в») фактически означает введение платы, получаемой ОАО «РЖД» за доступ к инфраструктуре (продажа пропускных способностей ОАО «РЖД»).

Риски роста тарифной нагрузки на грузоотправителей

Методикой 1 предусмотрено, что владелец инфраструктуры при наличии утвержденного списка «узких мест» может предложить грузоотправителям везти груз иными маршрутами с оплатой по фактическому расстоянию. По мнению Совета потребителей это:
- противоречит положениям Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации (статья 15) и Прейскуранта № 10-01 – оплата перевозки по кратчайшему расстоянию;
- создает риски дополнительной тарифной нагрузки для потребителей – в условиях «узких мест» грузоотправители, которые не получили квоту на вывоз, будут вынуждены либо согласиться с увеличением стоимости и сроков перевозки, либо отказаться от нее.

Не определен порядок действий в случае «невывоза» согласованных грузов

Методика 1 не содержит положений, касающихся действий ОАО «РЖД» в отношении объемов перевозок, которые были согласованы, но не вывезены по причинам, не зависящим от грузоотправителя (будут ли предприняты меры по компенсации таких объемов в последующем, как это отразится на объемах остальных грузоотправителей).

Неопределенность правового статуса Методики

Предполагается, что Методика 1 будет утверждена протоколом заседания Правительственной комиссии по транспорту Российской Федерации. В тоже время в Положении о Правительственной комиссии не указаны полномочия по утверждению таких документов.

В части проекта Временной методики формирования планов железнодорожных перевозок предприятий, осуществляющих погрузку со станций примыкания Западно-Сибирской железной дороги на экспорт в восточном направлении, и контроля их исполнения (Методика 2) Совет потребителей отмечает, что Методика 2 в целом востребована грузоотправителями и регуляторами, поскольку позволяет повысить прозрачность и предсказуемость механизма планирования железнодорожных перевозок. Для повышения эффективности ее применения Совет потребителей предлагает доработать отдельные положения:
- закрепить сроки действия Методики 2, ограничив их периодом реализации Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и Долгосрочной программы развития ОАО «РЖД» до 2025 года;
- предоставить ОАО «РЖД» возможность использовать предусмотренный Методикой 2 пятипроцентный резерв провозной способности для компенсации отклонений фактических объемов перевозок от плановых и для осуществления «спотовых» перевозок (если этот резерв не использован для погрузки угля в направлении погранпереходов Дальнего Востока);
- уточнить Стандарты раскрытия информации ОАО «РЖД» в части данных о пропускной/провозной способности сети для обеспечения точного планирования максимально возможных объемов перевозки.

В части положений Методики 2, касающихся формирования Органа контроля планирования (ОКП), Совет потребителей:
- отмечает отсутствие описания порядка его формирования;
- предлагает дополнительно оценить необходимость создания еще одного органа контроля кроме тех, которые осуществляют соответствующую деятельность в силу закона (ФАС России, Минтранс России);
- предлагает уточнить в Методике 2 полномочия ОКП, сфокусировав его работу на функциях контроля за корректностью формирования и исполнения плана со стороны ОАО «РЖД».

Также для оценки формирования полной картины о влиянии применения Методики 2 на перевозки угля Совет потребителей отмечает необходимость дополнительного анализа в части:
- обеспечения недискриминационного доступа к железнодорожным перевозкам участников рынка;
- влияния на объемы перевозок угля.

Таким образом, с учетом высказанных замечаний Совет потребителей не поддерживает проект Методики распределения доступа к услуге перевозок грузов железнодорожным транспортом в условиях ограниченных пропускных способностей инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

В части Временной методики формирования планов железнодорожных перевозок предприятий, осуществляющих погрузку со станций примыкания Западно-Сибирской железной дороги на экспорт в восточном направлении, и контроля их исполнения, Совет потребителей предлагает доработать указанную методику с учетом высказанных замечаний.