25 июля 2019 года на заседании Совета потребителей обсудили технологические, экономические, конкурентные и правовые аспекты установления приоритетного доступа к услугам естественных монополий для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах, в разрезе товарных рынков и с учетом ранее установленных приоритетов доступа, в том числе к услугам железнодорожного транспорта, реализованным на биржевых торгах.

Вопрос обсуждался в рамках запроса ФАС России и во исполнение п. 1 раздела I «Плана мероприятий по системному развитию организованных торгов на товарных рынках, формированию рыночных цен на ключевые группы товаров, привлечению хозяйствующих субъектов к участию в биржевых торгах», утвержденного Министром финансов Российской Федерации А.Г. Силуановым 27.05.2019 г.

В сфере железнодорожного транспорта естественной монополией – единственным перевозчиком грузов и владельцем инфраструктуры общего пользования – является ОАО «РЖД».

В части приоритетного доступа к услугам естественных монополий для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах.

Совет потребителей считает, что введение приоритетного доступа к грузовым перевозкам по инфраструктуре общего пользования, в том числе установление приоритета для перевозок товаров, реализованных на биржевых торгах, несет риски для участников перевозочного процесса.

Возможное негативное влияние на технологию и экономику перевозок.

При наличии участков инфраструктуры с ограниченной пропускной способностью изменение технологии перевозок может привести к нарушению ритмичности перевозок и снижению пропускной и провозной способности сети.
Объемы реализации товаров на бирже характеризуются высокой волатильностью. В случае снижения объемов зарезервированные под их перевозку нитки графика могут остаться не заполненными, что приведет к недовыполнению планов ОАО «РЖД» по сбору доходов.
Совет потребителей также отмечает, что в ряде случаев обеспечить приоритетность перевозки биржевого товара технологически затруднительно, что потребует проработки соответствующего порядка организации перевозок. Например, в случае если к перевозке в приоритетном порядке требуется допустить 1 вагон биржевого товара. При этом ОАО «РЖД» перевозит груз не вагонами, а поездами. После подачи заявки, включения перевозки в план, оформления накладной вагон будет ожидать поездного формирования и перевозиться в составе наряду с другими, в том числе, внебиржевыми грузами.

Ограниченное влияние на рост объемов перевозки.

Основной задачей ОАО «РЖД» является вывоз грузов, производимых российской экономикой. Для решения этой задачи реализуется долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года, учитывающая планы грузоотправителей. Для вывоза перспективной грузовой базы в ДПР предусмотрена инвестиционная программа, обеспеченная источниками при сбалансированной финансовой модели компании.
Реализация ДПР должна обеспечить рост объемов погрузки к 2025 году на 18%, включая грузы, для которых, согласно Плану мероприятий, планируется развивать биржевую торговлю, например, нефть и нефтепродукты: +3,3% к 2025 г. относительно 2018 г., лесные грузы: +26%. При этом условия реализации ДПР не предполагают введение приоритетного доступа для биржевых товаров.
Принимая во внимание, что ДПР уже учитывает перспективный рост объемов перевозки, заявленный грузоотправителями, введение приоритетного доступа для биржевых товаров не приведет к формированию существенных дополнительных объемов, но может создать риски снижения провозной способности, и, как следствие, невыполнения предусмотренных ДПР планов по вывозу грузов и разбалансировке финансовой модели ОАО «РЖД».
Для снятия данных рисков Совет потребителей считает целесообразным провести оценку дополнительных объемов (сверх заложенных в ДПР), которые могут быть привлечены на сеть при введении приоритетности перевозки товаров, реализованных на биржевых торгах.

Признаки дискриминации в отношении производителей, реализующих свои товары напрямую или на международных биржах.

Одним из основных принципов, обеспечивающих баланс интересов потребителей и ОАО «РЖД» как естественной монополии, является недискриминационный доступ к услугам по перевозке.
По мнению Совета потребителей предоставление приоритета товарам, реализованным на биржевых торгах, нарушает этот принцип и создает дискриминационные условия для других участников рынка, в том числе, реализующих товары на основе прямых договоров с потребителями или через специализированные зарубежные товарные биржи.
Например, на зарубежных рынках минеральных удобрений биржевая торговля отсутствует – все поставки осуществляются по прямым договорам. Экспортные отгрузки российских производителей зависят от своевременной доставки продукции железнодорожным транспортом до портов. Введение приоритетного доступа для товаров, реализуемых на бирже, может ограничить доступность железнодорожного транспорта для российских производителей минеральных удобрений, что создает риски снижения экспортных поставок и потери позиций Российской Федерацией на данном рынке.

Возможное несоответствие действующему антимонопольному законодательству.

Введение приоритетного доступа к услугам естественных монополий для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах, требует дополнительного анализа на предмет соответствия действующему антимонопольному и отраслевому законодательству. В частности, Совет потребителей отмечает, что:
- согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» государственным органам запрещено давать хозяйствующим субъектам обязательные указания о заключении в приоритетном порядке договоров и создавать дискриминационные условия;
- предоставление приоритетного доступа может противоречить антимонопольному законодательству, принципам публичности перевозок по инфраструктуре общего пользования (ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации), положениям отраслевых законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта.

В части ранее установленных приоритетов доступа.

Совет потребителей отмечает, что в настоящий момент отсутствуют установленные приоритеты доступа как к услугам ОАО «РЖД», так и другим видам транспорта для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах.

В части реализации услуг железнодорожного транспорта на биржевых торгах.

В отличие от транспортировки углеводородов трубопроводным транспортом грузы на железной дороге являются индивидуально-определенными, в ходе перевозки они не обезличиваются. Аналогичная ситуация складывается в отношении грузовых вагонов.
Каждая корреспонденция груза также является индивидуальной и не может быть стандартизована – в ходе перевозки возникает значительное количество событий, имеющих организационное и юридические значение, таких как остановки вагонов/поездов (в том числе по причинам, зависящим от перевозчика/владельца инфраструктуры), переформирования поездов, технические отцепки, переадресации и пр. Не предусмотрен фиксированный срок доставки – только период, который может сокращаться или увеличиваться в зависимости от фактических обстоятельств перевозки.
При этом ОАО «РЖД», являясь естественной монополией, должно обеспечивать недискриминационный доступ к услугам по перевозке для всех участников рынка. Реализация услуг железнодорожного транспорта на биржевых торгах, особенно при наличии участков с ограниченной пропускной способностью, может нарушать данный принцип.
Совет потребителей отмечает, что перевозка грузов железнодорожным транспортом не обладает признаками характерными для биржевого товара, может нарушать принцип недискриминационного доступа к услугам по перевозке и, соответственно, услуги железнодорожного транспорта не могут быть реализованы на биржевых торгах.

Таким образом, установление приоритетного доступа к услугам ОАО «РЖД» для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах, (1) приведет к нарушению принципа недискриминационного доступа к услугам естественной монополии, прежде всего, для грузоотправителей, не реализующих товары на бирже, создает (2) риски снижения пропускных и провозных способностей инфраструктуры, (3) роста тарифной нагрузки, (4) невыполнения плана ОАО «РЖД» по объемам перевозки и выручке, (5) может привести к дисбалансу финансовой модели ОАО «РЖД».

Совет потребителей считает, что установление приоритетного доступа к услугам естественных монополий для транспортировки товаров, реализованных на биржевых торгах, а также реализация услуг железнодорожного транспорта на биржевых торгах не могут быть поддержаны.