15 июля 2021 года Комитета по вопросам грузовых перевозок Совета потребителей рассмотрел проект изменений в ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».
Указанный законопроект № 1195750-7 находится на рассмотрении Государственной думы Российской Федерации и размещён по адресу: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1195750-7.
Представители ОАО «РЖД» отметили, что в целом законопроект отвечает целям и задачам, существующим на рынке, и компания поддерживает его принятие
.
Присутствующие на заседании члены и эксперты Комитета отметили следующее.
1. Расчет потребного парка грузовых вагонов, который требуется для обеспечения перевозок грузов с учетом возможностей инфраструктуры и введение ограничений для доступа вагонов на инфраструктуру общего пользования.
В законопроекте предусмотрено утверждение Минтрансом России Методики расчета парка грузовых вагонов, который требуется для обеспечения перевозок грузов с учетом возможностей инфраструктуры. При этом изменениями в ст. 2 и ст. 17 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предполагаются следующие цели применения Методики:
— определение владельцем инфраструктуры количества вагонов для курсирования и длительного размещения;
— ограничение допуска на сеть вагонов свыше потребного парка;
— определение мест для размещения парка вагонов, свыше требуемого для перевозок грузов;
— обязательный учет объемов производства вагонов.
Члены и эксперты Комитета отмечают, что ОАО «РЖД» уже имеет механизмы регулирования количества вагонов, допускаемых на инфраструктуру, за счет возможности отказа в согласовании перевозки груза или отправки грузовых вагонов в случаях, установленных приказами Минтранса России от 06.09.2010 г. № 192 и от 07.07.2015 г. № 214.
Члены и эксперты Комитета считают, что предлагаемое в законопроекте ограничение допуска на сеть вагонов свыше потребного парка, рассчитанного согласно Методике, несет ряд рисков для участников и пользователей рынка грузовых железнодорожных перевозок:
— риск формирования локальных и общесетевых дисбалансов вследствие несовпадения расчетов по Методике и реального перевозочного процесса, а также сложности расчетов в отношении специализированного вагонного парка с его технологическими особенностями;
— риск ограничения конкуренции и снижения мотивации операторов к повышению эффективности перевозок, что, в свою очередь, может привести к росту ставок аренды вагонов и перевозок в целом;
— риск снижения стимулов для инвесторов по реализации новых проектов и ограничения входа новых инвесторов на рынок;
— риск ухудшения положения российских операторов относительно иных собственников вагонов, в том числе на территории ЕАЭС;
— риск, связанный с непрозрачностью механизмов распределения парка при допуске его на инфраструктуру (какие вагоны будут отставляться при профиците и будут допускаться к перевозке при увеличении потребности).
В связи с этим члены и эксперты Комитета предлагают исключить возможность ограничения допуска на сеть вагонов, а саму Методику рассматривать в качестве индикативного документа для целей государственной политики и содействия развитию рынка грузовых железнодорожных перевозок.
2. Правовой статус операторов
Законопроектом предлагается закрепить правовой статус операторов и ввести административное регулирование операторской деятельности. В частности, в законопроекте устанавливаются обязанности операторов:
— быть членом саморегулируемой организации — СРО (ст.12.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»);
— предоставлять грузовые вагоны, контейнеры для перевозок: (а) в порядке и на условиях, установленных законодательством и договорами (ст.12.1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»), (б) в случаях и на условиях, определяемых актом Правительства Российской Федерации (ст.5 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации).
2.1. В части СРО
Законопроектом устанавливается требование об обязательном членстве операторов в СРО. При этом в рамках законопроекта СРО не наделяется правами отраслевого регулирования. В соответствии с законопроектом Правила оказания операторами услуг по предоставлению грузовых вагонов, контейнеров для перевозок грузов, содержащие существенные условия договоров с операторами, порядок ценообразования и условия доступа клиентов к услугам операторов, определяются Правительством Российской Федерации.
Члены и эксперты Комитета считают, что в представленной редакции СРО выступает формальной структурой, требование о членстве в которой может нести риски формирования дополнительных барьеров для входа новых участников на рынок, а также риски, влияющие на эффективность экономической деятельности действующих компаний. Данные риски могут оказать негативное влияние на инвестиционную и производственную деятельность транспортных компаний, на оценку транспортной безопасности грузоотправителей.
2.2. В части распространения на операторов условий публичного договора
Операторы подвижного состава осуществляют свою деятельность на высококонкурентном рынке, на котором, особенно при существующем профиците парка вагонов в отдельных сегментах, операторы могут сами определять кому и на каких условиях предоставлять вагоны, контейнеры, а грузоотправители могут выбирать оператора, предлагающего наиболее выгодные условия. Члены и эксперты Комитета считают, что требование о предоставлении вагонов и контейнеров на условиях, определенных законодательством/актом Правительства Российской Федерации актуально, в первую очередь, для монопольных рынков и отмечают риски для кэптивных операторов, которые, фактически, являются «транспортными цехами» крупных холдингов и не оказывают услуг сторонним заказчикам. Кроме того, нормы законопроекта не несут правовой определенности по вопросу оснований, объемов, выгодополучателей, принципов введения ограничений по понуждению операторов к заключению договоров предоставления вагонов по решению Правительства Российской Федерации.
Члены и эксперты Комитета считают, что решение вопросов локального дефицита подвижного состава должно регулироваться рыночными, а не административными методами (за счет баланса спроса и предложения).
Члены и эксперты Комитета отмечают, что предлагаемые изменения несут риски нарушения конкуренции в сегменте и предлагают сохранить действующее правое регулирование операторской деятельности.
3. Изменение ответственности сторон
3.1. Ответственность перевозчика за доставку грузов.
В статье 25 Устава железнодорожного транспорта предлагается исключить положения об ответственности перевозчика за доставку и выдачу груза. Вместе с тем, в статье 785 ГК РФ определено понятия договора перевозки, согласно которому «перевозчик обязан доставить вверенный ему отправителем груз…».
Члены и эксперты Комитета предлагают сохранить в Уставе железнодорожного транспорта положения об ответственности перевозчика за доставку и выдачу груза, которые соответствуют ГК РФ.
В указанной статье вводится понятие (пробег) как аналогия к перевозке. Предлагаем исключить слово «пробег» или ввести новое понятие в отношении тягового и самоходного подвижного состава.
3.2. Ответственность за приемку вагонов
В соответствии с условиями договора перевозки и технологическим процессом перевозчик обязан принять вагон перед перевозкой и контролировать его техническое состояние в процессе перевозки.
В новой редакции ст. 20 Устава железнодорожного транспорта предлагается ограничить ответственности перевозчика за приемку вагонов по технической и коммерческой пригодности, в частности:
— приемку вагонов по технической пригодности предлагается заменить техническим осмотром, порядок проведения которого утверждает Минтранс России. В данном порядке устанавливается перечень (виды) технических неисправностей вагонов, которые перевозчик имеет технологическую возможность обнаружить при приеме вагонов для перевозки или в процессе перевозки. При этом в случае таких неисправностей перевозчик освобождается от ответственности, установленной статьей 105 Устава за повреждение или утрату грузовых вагонов;
— ответственность за коммерческую пригодность вагона, контейнера для перевозки конкретного груза предлагается возложить на грузоотправителя.
Кроме того, в ст. 12.1 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предлагается ввести обязанность оператора обеспечивать контроль за состоянием вагонов и контейнеров на всех стадиях перевозочного процесса.
Члены и эксперты Комитета отмечают, что в рамках текущего процесса перевозки операторы не имеют доступа к вагонам в пути следования и возможности выполнять операции приемки и контроля технического состояния вагона в пути следования и на каждом пункте технической передачи вагонов. Предлагаемое изменение функционала участников потребует решения ряда организационных и технических вопросов:
— кто, на каких станциях будет осуществлять контроль и приемку вагонов, контейнеров по техническому состоянию;
— какой статус будет у контролеров-приемщиков и т.д.
Члены и эксперты Комитета отмечают риски увеличения стоимости перевозки и тарифной нагрузки на грузоотправителей в связи с:
— возможным дублированием приемщиков у различных операторов и перевозчика на одних и тех же станциях;
— включением стоимости приемки вагонов в действующий тариф (корректировка тарифов с учетом новой технологии не предусмотрена).
Члены и эксперты Комитета считают важным для обеспечения безопасности движения, стабильности перевозочного процесса и недопущения роста тарифной нагрузки сохранить текущий механизм приемки вагонов по технической пригодности перед погрузкой и в сдвоенных операциях, ответственность перевозчика за такую приемку и контроль технического состояния вагонов в процессе перевозки.
4. Прочие вопросы
4.1. Перемещение перевозчиком/владельцем инфраструктуры порожних грузовых вагонов без перевозочных документов
Сейчас перевозчик/владелец инфраструктуры имеет право на перемещение порожних грузовых вагонов по собственному решению (без перевозочных документов с уведомлением владельца) с припортовых станций для освобождения их путей и обеспечения погрузки-выгрузки грузов. При этом такое перемещение осуществляется за счет владельца вагона. В ст. 44 Устава железнодорожного транспорта предполагается распространить такое право на все железнодорожные станции.
Члены и эксперты Комитета отметили, что предлагаемое решение мотивируется необходимостью повышения эффективности перевозочного процесса в целом и снижением нагрузки на инфраструктуру лимитирующих станций. При этом в ряде случаев размещение порожних вагонов на станциях может быть вызвано ожиданием погрузки грузов, о чем перевозчик/владелец инфраструктуры может не иметь информации. Несогласованное перемещение порожних вагонов несет риски избыточного пробега порожних вагонов, дополнительного занятия инфраструктуры для перевозки вагонов в места отстоя и их мест отстоя и, одновременно, риски дефицита на станции вагонов для погрузки.
Вместе с тем, принудительное перемещение вагонов ведет к росту расходов операторов, связанных с вынужденной платой перевозчику за перемещение вагонов, нахождение вагонов в местах отстоя, перевозку под погрузку, и перевозчика, связанных с выделением локомотивов для перевозки. Отдельной проработки требуют вопросы прозрачности механизма перемещения порожних вагонов (в частности, как определяется чьи вагоны должны быть передислоцированы). Члены и эксперты Комитета считают, что без проработки указанных вопросов предлагаемые изменения несут риски увеличения стоимости перевозки грузов и снижения эффективности перевозочного процесса в целом и предлагают сохранить действующую редакцию ст. 44 Устава железнодорожного транспорта.
4.2. Сбор за внесение изменений в запрос-уведомление
Сейчас для осуществления перевозки порожнего грузового вагона отправитель подает перевозчику запрос-уведомление с указанием необходимой информации (например, дата, время отправки, станция назначения). При этом процесс согласования осуществляется перевозчиком в информационной системе в течении 2 минут после направления запроса-уведомления.
Члены и эксперты Комитета отмечают, что возникают случаи, когда после согласования запроса-уведомления и своевременной подачи порожнего вагона, вагоны простаивают не по вине отправителя на станции в ожидании отправки от суток и более. В результате, на момент фактического приема вагона к отправлению перевозчиком, сведения, указанные в запросе, становятся неактуальными. При этом доступ к системе имеет только перевозчик, и только он имеет возможность внести корректировки в запрос-уведомление.
Законопроектом в ст. 12 Устава железнодорожного транспорта предлагается ввести сбор за внесение изменений в запрос-уведомление. При этом обоснование цели и экономической целесообразности введения такого сбора не представлено.
В связи с этим члены и эксперты Комитета считают введение сбора избыточным и предлагают исключить данный пункт из законопроекта.
4.3. Изменения в статьи 94.1, 103 и прочее
Отмечен несбалансированный подход инициаторов законопроекта к регулированию обязательств перевозчика/владельца инфраструктуры и иных участников перевозочного процесса.
По итогам заседания Комитета было решено отметить, что законопроект содержит риски снижения эффективности перевозочного процесса, введения нерыночных ограничений для доступа к перевозке грузов, увеличения стоимости перевозок и требует дальнейшей доработки и обсуждения с учетом представленных замечаний.
Также по результатам заседания Комитетом по вопросам грузовых перевозок Совета потребителей будет подготовлен проект экспертного заключения Совета потребителей.