На заседании 13 июля 2018 года Совет потребителей рассмотрел вопрос о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за выполнение требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, а также установления такой ответственности в отношении собственников (владельцев) объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Министерством транспорта Российской Федерации подготовлены и размещены на сайте regulation.gov.ru проекты федеральных законов № 02/04/04-18/0079688 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» (далее по тексту – Законопроект 1) (в части изменения компетенции органов общества) и № 02/04/04-18/00779683 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных  правонарушениях»  (далее по тексту – Законопроект 2) (в части усиления административной ответственности за невыполнение требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, а также установления такой ответственности в отношении собственников (владельцев) объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств).

Совет потребителей отмечает возможное несоответствие предлагаемых законопроектов сути и внутренней логике как корпоративного, так и административного законодательства. Так, Совет потребителей отмечает ряд замечаний к размещенным текстам законопроектов.

Законопроект 1.
1. Изменениями в статью 48 Федерального закона «Об акционерных обществах» и статью 33 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» к компетенции общего собрания акционеров (совета директоров, исполнительного директора) или общего собрания участников соответственно предлагается отнести принятие решения о выделении денежных средств, необходимых для исполнения требований, предусмотренных Федеральным законом «О транспортной безопасности».
1.1. Данное предложение не соответствует сложившейся логике распределения полномочий в обществе, поскольку к компетенции высших органов управления (общее собрание, совет директоров) отнесены только наиболее важные вопросы стратегического характера и определения основных направлений деятельности, в т.ч. создание, реорганизация, ликвидация общества, общие вопросы управления акциями и уставным капиталом, распределения прибыли, общий контроль за деятельностью общества. Вместе с тем, в компетенцию общего собрания акционеров не отнесены вопросы, связанные с осуществлением обществом непосредственной хозяйственной и иной деятельности.
Возложение обязанности принятия решений о выделении денежных средств, необходимых для исполнения требований ФЗ «О транспортной безопасности», на акционеров, членов советов директоров акционерных обществ, участников обществ с ограниченной ответственностью может существенно увеличить сроки принятия таких решений, что негативно скажется на способности компании оперативно решать задачи обеспечения транспортной безопасности.
Помимо этого, предлагаемые изменения не соответствуют принципу самостоятельности и свободы предпринимательской деятельности, гарантированные Конституцией Российской Федерации и гражданским законодательством. Общество является полноценным участником имущественных правоотношений и способно от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ).
Для этого участники/акционеры наделяют соответствующие органы управления компании полномочиями по решению различных оперативных задач. При этом участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций (п. 1 ст. 2 ФЗ «Об АО» и п.1 ст. 2 ФЗ «Об ООО»). В то же время общество не отвечает по обязательствам своих акционеров.
В предлагаемых изменениях решение оперативных (текущих) вопросов деятельности компании, которые отнесены к компетенции исполнительных органов, перекладывается на участников общества. Таким образом, высшие органы управления фактически вовлекаются в решение текущих вопросов, хотя именно для решения таких вопросов и сформированы исполнительные органы общества.
Совет потребителей считает целесообразным придерживаться действующих принципов корпоративного законодательства, обеспечивающих возможность полноценно функционировать совету директоров (наблюдательному совету) и генеральному директору (директору), и устанавливающих их ответственность за решение соответствующих вопросов управления обществом.
Кроме того, реализация такого подхода создает прецедент переноса ответственности с юридического лица и органов его управления на акционеров, что может в дальнейшем быть распространено на выполнение требований в любой сфере (экологии, налогов, информационной безопасности и т.д.).
1.2. Дополнительных комментариев требуют также различия в подходах к отнесению принятия решения по вопросам выделения средств для обеспечения транспортной безопасности в ФЗ «Об ООО» и ФЗ «Об АО»: в ООО решение вопроса относится только к компетенции общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью, хотя в обществе может быть создан и совет директоров; в то время как в акционерном обществе те же вопросы могут быть отнесены к компетенции советов директоров и генерального директора.
1.3. Предлагаемые изменения также не учитывают, что ФЗ «Об ООО» и ФЗ «Об АО» регулируют порядок создания и правовое положение всех обществ с любыми видами деятельности. При этом принятие решения о выделении денежных средств, необходимых для исполнения требований, предусмотренных Федеральным законом «О транспортной безопасности», носит локальный характер и должно применяться только к транспортным компаниям. С учетом этого, представляется нецелесообразным включение такого положения в данные общеэкономические нормативные акты.
1.4. Формулировка «принятие решения о выделении денежных средств» требует дополнительной конкретизации и в текущей редакции устанавливает избыточно широкие пределы трактования, так как законопроект (как и иные действующие нормативные акты) не определяет:
- какой объем денежных средств будет является необходимым;
- как часто нужно принимать решение о выделении денежных средств (раз в год, квартал, один раз за всё время существование компании и т.д.);
- как подлежит толковать слово «выделение» – например, как обязанность участников внести вклад в уставный капитал общества, или поскольку согласно ст.8 Закона об ООО участники могут распоряжаться только чистой прибылью, то выделение участниками денежных средств должно означать уменьшение дивидендов для участников/акционеров;
- не определен источник денежных средств, из которого участники/акционеры или члены Совета директоров могут «выделять денежные средства»; например, достаточно ли для надлежащего исполнения данной нормы закона утверждения бюджета компании, где будут предусмотрены расходы на транспортную безопасность. При этом в законопроекте не предусмотрено исключение ответственности участников/акционеров или членов Совета директоров в случае, если компания не исполнит утвержденный бюджет.
Предлагаемые изменения не учитывают, что определение размера денежных средств, подлежащих выделению в рамках обеспечения исполнения требований того или иного федерального закона (в данном случае - Федерального закона «О транспортной безопасности») определяются масштабами и спецификой текущей деятельности общества в конкретной сфере регулирования, при этом порядок и сроки платежей, которые нужно запланировать и осуществить, могут быть существенно короче по сравнению со сроками и порядком созыва и проведения общих собраний участников/акционеров общества.
2. Разработчиками предусмотрены изменения в статьи 4 и 12 Федерального Закона «О транспортной безопасности».
В тексте законопроекта 1 содержится предложение дополнить ст. 4 ФЗ «О транспортной безопасности» частью 1.1., согласно которой «при передаче собственником объекта транспортной инфраструктуры, транспортного средства во временное владение (пользование) третьему лицу собственник объекта транспортной инфраструктуры, транспортного средства обязан обеспечить представление в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности информации, необходимой для внесения в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств…».
Многообразие сделок по передаче вагонов во временное пользование и, соответственно, внесение изменений в реестр может привести к существенному дополнительному администрированию, как со стороны органов государственной власти, так и бизнеса. С учетом этого, считаем целесообразным провести дополнительную оценку возможных затрат (как финансовых, так и временных) на исполнение данного требования.

Законопроект 2.
Относительно изменений, предлагаемых в КоАП Российской Федерации, касающихся усиления административной ответственности за нарушение требований транспортной безопасности должностных лиц, в том числе физических лиц, являющихся учредителями (участниками, акционерами), собственниками (владельцами) объектов транспортной инфраструктуры, предусмотренных Законопроектом 2, Совет потребителей отмечает следующее.
1. Введение дополнительной ответственности за неисполнение требований транспортной безопасности (ст. 11.15.1 КоАП) должно производиться только после определения исчерпывающего перечня требований. На текущий момент полный перечень требований отсутствует.
Например, под понятие «транспортные средства» подпадают, в том числе, вагоны, осуществляющие перевозку грузов повышенной опасности. При этом перечень грузов повышенной опасности не утвержден, а на железнодорожной сети значительное количество вагонов перевозит различные опасные грузы, которые могут быть включены в такой перечень. В связи с этим не представляется возможным определить, какие мероприятия по обеспечению транспортной безопасности должны быть проведены и какие затраты потребуются на их реализацию.
2. Обязательным условием распространения на должностных лиц юридических лиц ответственности является исполнение данными лицами определенных полномочий, а именно: организационно-распорядительных или административно-хозяйственных. Т.е. по смыслу второго предложения Примечания к ст. 2.4 КоАП Российской Федерации должностные лица хозяйствующих субъектов выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, и именно в результате исполнения данных функций нарушаются нормы и правила, охраняемые административно-правовыми нормами.
К должностным лицам юридических лиц отнесены работники, полномочные выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, т.е. обладающие полномочиями совершать в пределах своей компетенции действия, имеющие юридически значимые последствия (например, издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, управлять имуществом, распоряжаться денежными средствами).
На практике выделяют три вида таких действий должностных лиц, которые могут являться основанием для их привлечения к административной ответственности:
- нарушение своими собственными действиями установленных правил;
- выдача подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил;
- непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей должностного лица.
С учетом этих видов отсутствуют основания для квалификации административных правонарушений, предусмотренные статьями 11.15.1, 11.15.2, 19.7.9 Кодекса, как совершенных должностными лицами, к числу которых отнесены члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), ревизионных комиссий (ревизоры), счетных комиссий, физические лица, являющиеся учредителями (участниками, акционерами) юридических лиц, собственники (владельцы) объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, поскольку функции, выполняемые указанными лицами по отношению к организациям, не являются организационно-распорядительными или административно-хозяйственными.
Совет потребителей отмечает, что согласно правовой позиции п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» субъектами административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, исходя из положений, закрепленных в примечании к ст. 2.4 КоАП Российской Федерации, являются совершившие такие правонарушения руководители и иные работники организаций в связи с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также приравненные к ним индивидуальные предприниматели, поскольку гл. 14 КоАП Российской Федерации не предусмотрено иное.
3. Проектом изменений в КОАП предлагается следующие условие наступления/ненаступления ответственности: «ответственность для участников Общества или членов Совета директоров наступит, если они примут решение о выделении денежных средств, необходимых для выполнения закона о транспортной безопасности».
Если учредители (участники, акционеры), члены совета директоров (наблюдательного совета), коллегиального исполнительного органа (правления, дирекции), голосовали против решения, которое повлекло совершение предусмотренных данной статьей правонарушений, или не принимали участия в голосовании, привлечению к административной ответственности они не подлежат. Таким образом, можно ожидать возникновение ситуации, когда участники/акционеры или члены СД не будут участвовать в голосовании по вопросам транспортной безопасности, чтобы избежать риска привлечения к ответственности, и решения по данным вопросам никогда не будут приняты.
4. В проекте изменений в КОАП предлагается добавить примечание к статье 2.4 согласно которому к должностным лицам помимо прочих лиц, которые могут быть привлечены к административной ответственности, относятся члены счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры).
В обществах счетная комиссия исполняет функции подсчета голосов на собрании акционеров, а ревизионная комиссия проводит проверку финансово-хозяйственной деятельности общества для акционеров/участников. В связи с этим считаем целесообразным получить комментарии о том, как члены счетной комиссии или ревизоры могут влиять на выполнение требований транспортной безопасности.
5. Предложение по установлению ответственности в виде оборотного штрафа, в зависимости от размера выручки, не соответствует сложившейся практике и носит, фактически, карательный характер, не отвечающий существующим правоотношениям в области обеспечения транспортной безопасности.
Оборотный штраф, как правило, применяется как форма наказания за нарушения, в результате которых у субъектов предпринимательской деятельности образуются необоснованные доходы, которые через институт оборотного штрафа изымаются в пользу государства. Основной целью введения оборотного штрафа является ее карательная функция, заключающаяся в изъятии необоснованных доходов.
Однако, транспортная безопасность не является товаром, работой или услугой, следовательно, полученная обществом выручка не находится в прямой зависимости от соблюдения либо несоблюдения норм о транспортной безопасности.
В соответствии со ст. 1.2 КоАП задачей административного права является предупреждение административных правонарушений и защите общества. С учетом этого, размер административной санкции должен быть сопоставим с тяжестью возможных последствий за невыполнение требований транспортной безопасности, которые могут не зависеть от оборота компании.
В обоснование необходимости усиления ответственности в пояснительных записках к законопроекту приводится довод о наличии крупных транспортных предприятий, имеющих значительный оборот денежных средств, филиальную сеть на территории нескольких субъектов Российской Федерации и допускающих систематические нарушения законодательства.
Однако в дальнейшем указанный довод не подтверждается. В частности, отсутствует статистика правонарушений и оценка значимости последствий нарушения требований транспортной безопасности (фактических или потенциальных), отсутствуют сведения о среднем размере штрафа за данные правонарушения, не приведена информация об обороте транспортных предприятий, которые допускают такие систематические правонарушения.
Также в пояснительной записке не представлен анализ последствия принятия предлагаемых поправок для транспортной отрасли в целом и каждого вида транспорта в отдельности.
Необходимо также отметить, что при назначении административной санкции должна выбираться такая мера наказания, которая позволит сделать совершение правонарушения экономически невыгодным, но в тоже время не приведет к блокированию самой возможности ведения предпринимательской деятельности или банкротству компании.
Действующие в настоящее время санкции за совершение административных правонарушений, предусмотренные статьями 11.15.1, 11.15.2, 19.7.9 Кодекса, весьма существенны – административные штрафы до пятисот тысяч рублей и приостановление деятельности до 90 суток. Даже применение уже существующих видов санкций может привести к остановке деятельности предприятия.
Совет потребителей обращает внимание, что принятие изменений в федеральные законы и КоАП, касающихся обеспечения транспортной безопасности, в предлагаемой редакции повлечет дополнительную административную и финансовую нагрузку на предприятия различных сфер деятельности, снизит привлекательность инвестиций в предприятия транспорта и не будет способствовать развитию транспортной инфраструктуры.
С учетом вышеизложенного, Совет потребителей не поддерживает проекты федеральных законов в представленной редакции и предлагает доработать их положения с учетом высказанных замечаний, в том числе, включив в пояснительные материалы расширенное обоснование необходимости изменения административных штрафов и оценку последствий таких изменений на развитие транспортной отрасли.