Совет потребителей рассмотрел проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)»

Совет потребителей рассмотрел проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)»

20 июля 2018

Совет потребителей рассмотрел подготовленный ФАС России актуализированный проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)».

Совет потребителей рассмотрел подготовленный ФАС России актуализированный проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» и отметил следующее.

I. Общие замечания.
1.1. При актуализации Законопроекта основные замечания и комментарии Совета потребителей, отмеченные ранее, не учтены.
1.2. Пунктом 1 статьи 1 определен предмет регулирования Законопроекта: «Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и организационные основы государственного регулирования цен (тарифов), а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере государственного регулирования цен (тарифов), определяет основные права и обязанности потребителей регулируемых услуг и регулируемых субъектов». Данный предмет регулирования может выходить за границы реализации государственных полномочий по ценовому регулированию в сфере естественных монополий (ст. 6 ФЗ «О естественных монополиях») и регулируемых рынков.
В частности, в Законопроекте вводятся нормы, регулирующие:
- права потребителей (в том числе, не связанные с ценообразованием);
- деятельность и обязательства по раскрытию информации Советов потребителей (также не связанные с ценовым регулированием);
- государственное регулирование инвестиционной деятельности (статья 37, контроль за реализацией инвестиционных программ в части использования тарифных источников передается в компетенцию ФАС России, а согласование закрепляется в совместной компетенции с отраслевым министерством);
- стандарты раскрытия информации (в широком смысле) и функционирование системы «ЕИАС».
Часть указанных положений по своему предмету может пересекаться с нормами действующего законодательства и определена в иных законах и нормативных актах, таких как: ФЗ «О естественных монополиях», ФЗ «О защите прав потребителей», Постановлении Правительства Российской Федерации «О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий» и др.
Вывод: Законопроект может содержать положения, выходящие за предмет его регулирования, и потенциально несет риски противоречивого применения законодательных норм. С учетом этого рекомендуется проведение дополнительной юридической экспертизы.
1.3. Законопроект содержит нормы, определяющие порядок принятия решений государственными органами в сфере тарифного регулирования в субъектах Российской Федерации, и ограничивающие тарифные решения пределами, установленными ФАС России (статья 12). Также устанавливается право ФАС России не согласовывать предложенные Региональными энергетическими комиссиями (РЭК) методы ценового регулирования (подпункт 5 статьи 16).
Вместе с тем, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установление подлежащих государственному ценовому регулированию тарифов относится к финансово защищенным полномочиям субъектов Российской Федерации (подпункты 7.1, 55, 55.1 статьи 26.3). Например, это прямо касается ТБО.
Вывод: целесообразно провести дополнительный анализ вопроса обеспечения конституционных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере тарифного регулирования.
1.4. Законопроектом вводится порядок рассмотрения споров, связанных с тарифными решениями ФАС России (статьи 31, 52 и др.). При этом не определяется статус указанного порядка в качестве обязательного/необязательного досудебного порядка рассмотрения. Используется термин «ответчик», процессуальные нормы содержат аналогию с ведомственным арбитражем.
Вывод: предлагается определить статус порядка рассмотрения споров, рассмотреть вопросы реализации принятых ФАС России решений по спорам и проанализировать порядок на предмет соблюдения права субъекта предпринимательской деятельности на судебную защиту.
1.5. Согласно положениям Законопроекта, ФАС России совмещает функции по установлению тарифов, рассмотрению споров по тарифам, контролю и надзору за применением тарифов. Данная система содержит риск наличия конфликта интересов внутри органа. Вопросы выявления конфликта интересов, принятия решений при наличии конфликта интересов, ответственности за принятые решения Законопроектом не урегулированы.
1.6. Законопроект предусматривает нормативное закрепление статуса и полномочий советов потребителей (статья 8), выходящее за границы ценового регулирования в сфере естественных монополий. Включение этих вопросов в Законопроект, по сути, направлено на институционализацию советов потребителей. При этом в части полномочий Законопроект делает акцент на защиту советами потребителей прав потребителей. Например, советы потребителей наделяются правом обращения в суды с заявлениями в защиту прав потребителей. При этом, в текущем статусе советов потребителей данное право не реализуемо, так как многие из них не являются юридическими лицами.
В то же время, ключевые полномочия советов потребителей в части тарифов и инвестиционных программ регулируемых субъектов в Законопроекте прописаны очень кратко. В частности, в Законопроекте указывается только, что советы потребителей:
- участвуют в процессе установления цен (тарифов) регулируемых субъектов;
- участвуют в процессе утверждения инвестиционных программ … и при утверждении инвестиционных проектов обеспечивается учет официальных заключений советов потребителей;
- участвуют в разработке … проектов законов и иных НПА в области государственного регулирования тарифов.
В свою очередь Регламент Совета потребителей по вопросам деятельности ОАО «РЖД» и его ДЗО, предоставляет Совету потребителей широкие полномочия по данным вопросам, включая возможность запрашивать требуемую информацию, в том числе у ФОИВ, проводить независимую экспертизу, оценки эффективности инвестиций, участвовать в контроле за ходом реализации проектов и инвестиционных программ, достижением КПЭ, рассматривать схемы территориального планирования, стратегию развития транспортной отрасли и других отраслей, включая прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, участвовать в Комитетах Совета директоров ОАО «РЖД», заседаниях Минтранса России и Правительственной комиссии и т.д.
Вывод: полномочия советов потребителей, предусмотренные Законопроектом, могут ограничивать рассматриваемые ими вопросы по сравнению с текущей ситуацией.
В этой связи, представляется целесообразным синхронизировать права советов потребителей в Законопроекте с полномочиями, предусмотренными действующими регламентами советов потребителей субъектов естественных монополий.

Выводы по общим замечаниям:
1. Анализ Законопроекта показывает, что в случае его принятия расширяется компетенция ФАС России относительно отраслевых министерств, государственных органов в сфере тарифного регулирования субъектов Российской Федерации, затрагиваются нормы смежного законодательства о естественных монополиях, о конкуренции и пр.
С учетом этого, а также принимая во внимание инициативы ФАС России по криминализации правонарушений в сфере ценообразования (картелей и пр.), представляется целесообразным провести открытую дискуссию о необходимости таких изменений.
2. В представленном проекте ФЗ предлагается объединить тарифное регулирование для самых различных отраслей российской экономики, включая железнодорожный, трубопроводный виды транспорта, услуги в портах, электроэнергетику, водоснабжение и др., создав, таким образом, единый базовый документ.
При этом целесообразно провести юридическую экспертизу Законопроекта на соответствие принципу новизны, в соответствии с которым должен вводиться новый предмет, задачи, цели и инструменты регулирования.
Необходимо отметить, что создание универсальных правил регулирования тарифов и их установления для всех отраслей в едином документе является сложной задачей, несущей риски нарушения сложившейся системы регулирования отдельных отраслей экономики, необходимость решения которой предлагается дополнительно обосновать.

II. Замечания по вопросам ценового регулирования Законопроекта.
2.1. Существует неопределенность с понятиями «регулируемого субъекта» и «регулируемой деятельности». В статье 3 Законопроекта даны следующие определения:
«4) регулируемый субъект – хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров (работ, услуг) цены (тарифы) на которые регулируются государством;
5) регулируемая деятельность – деятельность, в рамках которой расчеты за поставляемые товары (работы, услуги) осуществляются по ценам (тарифам), которые в соответствии с настоящим Федеральным законом подлежат государственному регулированию».
Таким образом, в текущей редакции Законопроекта ФАС России уходит от ценового регулирования по принципу естественно-монопольного/монопольного/социально-значимого видов деятельности, которое определяется законодательством о естественных монополиях и антимонопольным законодательством, переходя на регулирование по виду деятельности и наличию имущества на праве собственности в размере не менее 80%.
Вывод: целесообразно синхронизировать содержащиеся в Законопроекте понятия «регулируемого субъекта» и «регулируемой деятельности» с экономическим содержанием такой деятельности и действующей нормативно-правовой базой.
2.2. Согласно статье 9 Законопроекта базовым основанием для отнесения хозяйствующих субъектов к регулируемым субъектам является только владение на праве собственности (хозяйственном ведении или оперативном управлении) или на основании концессионного соглашения имуществом в размере не менее 80% от объектов сетевой инфраструктуры или иного имущества, используемого для осуществления регулируемого вида деятельности.
По мнению Совета потребителей, данный критерий устанавливает для правоприменителя широкое и неоднозначное толкование, которое может рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора в силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»:
•    Под регулирование могут попасть хозяйствующие субъекты, которые владеют имуществом для осуществления регулируемой деятельности, но сдают его в аренду и не ведут регулируемые виды деятельности. При этом, субъекты, фактически ведущие такую деятельность, которые арендует имущество, не подпадут под регулирование. С учетом этого, в качестве критерия для отнесения хозяйствующих субъектов к регулируемым субъектам целесообразно устанавливать не владение имуществом, а осуществление регулируемой деятельности.
•    Из предложенного критерия, не понятно, от какой базы должна рассчитываться 80%-я доля: (1) от стоимости или количества объектов; (2) от балансовой или рыночной стоимости активов компании; (3) от стоимости объектов, находящихся в периметре компании, в регионе, во всей отрасли и т.д.
•    Из предлагаемой редакции не понятно, в какой период времени должна проводиться проверка на соответствие обозначенному критерию.
•    Дополнительных комментариев требует выбор уровня в 80%. В частности, не предусмотрен случай, когда субъект одновременно осуществляет как регулируемую, так и нерегулируемую деятельность, а имущество, например, распределено между этими видами деятельность равномерно.

  Вывод: содержащийся в Законопроекте критерий отнесения субъектов к регулируемым субъектам целесообразно пересмотреть с учетом экономического содержания деятельности.
2.3. Существуют иные вопросы и замечания по тексту Законопроекта, например, касающиеся заключения регуляторных контрактов на территориях, введения эталонного метода регулирования (риски избыточного контроля) и пр.
Вывод: необходимо провести дополнительные обсуждения Законопроекта с участием ФАС России.

III. Замечания в части ценового регулирования железнодорожных перевозок.
3.1. В Законопроекте не упоминается и не раскрывается понятие перекрестного субсидирования, которое является неотъемлемой частью тарифного регулирования в сфере железнодорожных перевозок. Представляется целесообразным включить данный механизм в статью 14 «Методы государственного регулирования цен (тарифов)» с его последующим описанием в отдельной статье, перечислением видов деятельности, где данный механизм применяется, и с постановкой задачи по его  постепенному сокращению.
3.2. В статье 14 «Методы государственного регулирования цен (тарифов)» отсутствует применяемый в настоящее время для железнодорожного транспорта в соответствии с решением об индексации тарифов на долгосрочной основе метод «инфляция минус».
3.3. В Законопроект включены общие для всех отраслей требования к предоставляемой информации, практическую реализуемость которых в отношении железнодорожных перевозок целесообразно оценить дополнительно, в том числе с учетом возможного объема материалов, необходимых затрат для их подготовки и последующей обработки, влияния на экономику перевозок. Например:
согласно статье 16 пункта 3 подпункта 2 необходимо иметь утвержденные в установленном порядке схемы тепло-, водо-, электро-, газоснабжения;
согласно статье 40 к ценовой (тарифной) заявке должны быть приложены:
- данные о структуре и ценах, а также о калорийности потребляемого топлива и стоимости его доставки (перевозки) за предшествующий расчетный период регулирования и на расчетный период (пункт 1 подпункт в);
- копии документов, подтверждающих проведение заявителем торгов (положение, извещение, документация о проведении торгов, протоколы, составляемые в ходе проведения торгов) (пункт 1 подпункт з);
- копии договоров об осуществлении регулируемой деятельности (пункт 1 подпункт и);
- копии правоустанавливающих документов, подтверждающих право собственности в отношении недвижимых объектов, используемых для осуществления регулируемой деятельности (пункт 1 подпункт а).
3.4. Статьи 21-30 Законопроекта в части структуры НВВ и состава расходов не соответствуют действующим методикам определения экономически обоснованных затрат на железнодорожном транспорте, в частности:
- для расчета размера амортизации используется налоговый учет (а не бухгалтерский), что ограничивает включение в тариф результатов переоценки основных средств;
- стоимость работ и услуг, выполняемых по договорам, заключенным со сторонними организациями (охрана, услуги связи, юридические, консультационные и т.п., кроме затрат на текущий и капитальный ремонт) ограничивается уровнем, рассчитанным исходя из принципа выполнения указанных работ / услуг своими силами;
- размер нормативной предпринимательской прибыли (сверх необходимых инвестиций) ограничен на уровне 1-5%;
- из тарифа на следующий расчетный период исключаются выявленные экономические необоснованные доходы по регулируемым видам деятельности. С учетом этого представляется целесообразным раскрыть в Законопроекте принципы и подход к определению таких необоснованных доходов.
3.5. Положения статей 21-30 Законопроекта также не соответствуют «Методике расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении», утвержденной приказом ФАС России от 05.12.2017 г. №1649/17. Также в указанных статьях при расчете амортизации нарушаются права обществ на установление сроков полезного использования учетной политики предприятий, стоимость работ и услуг сторонних организаций предлагается сравнивать со стоимостью выполнения своими силами, несмотря на проведение конкурсных процедур, устанавливаются нормативы оборотного капитала, накладных расходов и прочие положения, нарушающие права предприятий на свободу хозяйственной деятельности и противоречащие отраслевым нормам и инструкциям.
3.6. Статьей 28 предусмотрено, что для определения достаточного размера оборотного капитала в тарифных целях используется величина не более одной двенадцатой части валовой выручки за базовый период регулирования.
В связи с распространенной в сегменте пассажирских железнодорожных перевозок практикой установления тарифов на регулируемые виды деятельности ниже экономического уровня затрат, у заказчиков регулируемых субъектов (РФ в лице уполномоченных ФОИВ и агентств, ОИВ субъектов РФ, муниципальные ОИВ) возникает обязательство компенсации потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов.
Указанные компенсации осуществляются за счет средств бюджетов соответствующего уровня и исполняются заказчиками в соответствии с правилами расходования бюджетных средств и внутренним платежным календарем. На практике нередки случаи, когда перечисления осуществляются один раз в год, например, в ноябре.
Таким образом, регулируемый субъект, получающий большой объем субсидий в счет компенсации потерь в доходах и не имеющий возможности влиять на платежную дисциплину заказчика, вынужден кредитоваться для получения оборотных средств в объеме, значительно превышающем его месячный оборот, что может ухудшить положение предприятий, осуществляющих пассажирские перевозки.
3.7. Пунктом 4 статьи 21 Законопроекта предусмотрено, что регулируемые субъекты обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по каждому из осуществляемых ими видов регулируемой деятельности, включая бухгалтерский учет.
В части ведения отдельного бухгалтерского учета эта норма не соответствует законодательству и может создать проблемы для регулируемого субъекта, поскольку в соответствии с «Положением по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации» бухгалтерский учет и отчетность являются единой системой данных об имущественном и финансовом положении организации и о результатах ее хозяйственной деятельности.
Правила ведения бухгалтерского учета предусматривают возможность ведения раздельного бухгалтерского учета по отдельным видам деятельности организации, только если указанная деятельность структурно выделена в самостоятельный филиал, имеющий отдельный баланс.
Однако, выделение регулируемой деятельности в самостоятельный филиал во многих регулируемых сферах невозможно, а также ведет к росту накладных расходов по этому виду деятельности, что не соответствует общему подходу о необходимости снижении себестоимости регулируемых видов деятельности (так, статья 30 Законопроекта прямо предусматривает ограничение накладных расходов 15 %).
3.8. В статьях 32-33 указано, что органы исполнительной власти субъектов РФ могут устанавливать тарифы, подлежащие государственному регулированию, а органы местного самоуправления – надбавки к тарифам, что неприменимо для железнодорожного транспорта.
3.9. На железнодорожном транспорте отсутствует механизм согласования установления тарифов с пользователями услуг - грузоотправителями.
С учетом приведенных замечаний можно сделать вывод, что предложенный порядок установления цен (тарифов) возможен к применению для отдельных отраслей экономики (например, для электроэнергетики), но не может быть использован без доработки в качестве универсального механизма согласования и установления тарифов, в том числе в текущей редакции он не применим для железнодорожного транспорта.
В этой связи, целесообразно вывести из сферы регулирования Законопроекта конкретный перечень расходов, включаемый в расчет необходимой валовой выручки, порядок расчета прибыли и инвестиций. Кроме того, необходимо отметить, что исходя из сложившейся практики федеральные законы определяют принципы и общие правила регулирования, а перечень расходов, допустимых для расчета тарифа для конкретной сферы регулируемой деятельности определяется в нижестоящих нормативно-правовых актах (например, отраслевых Методиках, утверждаемых Постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами ФАС России и т.п.).

Вывод: при применении норм Законопроекта не учитывается в полной мере специфика железнодорожных перевозок. Существуют риски создания правовой неопределенности при применении действующих правовых норм и принятия необоснованных административных решений, а также угрозы развитию конкуренции; обеспечению инвестиционной привлекательности отрасли для устойчивого функционирования и развития инфраструктуры.

Общий вывод:
1.    Целесообразно провести дополнительную юридическую экспертизу Законопроекта, поскольку он может вступать в противоречие с другими законодательными актами, прямо регулирующими отдельные вопросы, рассматриваемые в Законопроекте, включая антимонопольное законодательство, защиту конкуренции и прав потребителей, законодательство о государственном устройстве Российской Федерации, финансовой и бухгалтерской отчетности и пр., по итогам которой должно быть подготовлено обоснование необходимости введения методов регулирования, представленных в Законопроекте.
2.    Предлагаемая в Законопроекте правовая модель ценового регулирования предполагает уход от регулирования цен по принципу естественно-монопольного/монопольного/социально значимого видов деятельности и/или продукции и позволяет распространить регулирование на неограниченно широкий список компаний, как в сферах, для которых Законопроектом установлено государственное регулирование цен, так и вне их. Это создает риски недостаточной защиты интересов потребителей в одних секторах при избыточном регулировании в других. Также, появляется риск потери достигнутого уровня конкуренции и либерализации железнодорожных перевозок.
3.    Представленный Законопроект не в полной мере учитывает специфику ценового регулирования железнодорожных перевозок, как на уровне методологии, так и на уровне экономического содержания деятельности в сфере грузовых и пассажирских перевозок и требует проведения качественных и количественных оценок экономических последствий для железнодорожной отрасли от внесения предлагаемых изменений в законодательство, включая оценку расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей и ограничений, рисков решения проблемы предложенным способом регулирования и рисков негативных последствий, а также описания методов контроля эффективности избранного способа достижения целей регулирования, предусмотренного в Законопроекте.
4.    Принимая во внимание обозначенные выше комментарии, Совет потребителей не поддерживает Законопроект в текущей редакции и предлагает переработать его с учетом вышеуказанных предложений.
21278

Все теги

РЖД тарифы Трансконтейнер ФАС открытое министерство ФГК грузы вагоны локомотивы инвестпрограмма