Совет потребителей рассмотрел материалы по внесению изменений в закон «О защите конкуренции» и о признании утратившим силу закона «О естественных монополиях»

Совет потребителей рассмотрел материалы по внесению изменений в закон «О защите конкуренции» и о признании утратившим силу закона «О естественных монополиях»

20 июля 2018

Совет потребителей рассмотрел проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и иные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу Федерального закона «О естественных монополиях, подготовленный ФАС России, размещенный для общественного обсуждения на портале http://regulation.gov.ru/.

По итогам рассмотрения Законопроекта Совет потребителей отметил следующее.
1. Предложения ФАС России направлены на прекращение действия Федерального закона (ФЗ) «О естественных монополиях». Возникающий в результате правовой вакуум в сфере регулирования сфер естественных монополий предполагается заполнить за счет внесения изменений в действующий ФЗ «О защите конкуренции» и утверждения ФЗ «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Рассмотрение и обсуждение Законопроекта на всех отраслевых площадках и в причастных органах власти должно осуществляться только в комплексе с проектом ФЗ «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)».
Следует отметить, что по проекту ФЗ «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» Советом потребителей, Минтрансом России и ведущими отраслевыми экспертами был высказан ряд замечаний, с учетом которых ФАС России на данный момент осуществляет доработку документа.
2. При определении сфер деятельности естественных монополий в Законопроекте не в полной мере учитывается специфика отдельных отраслей.
Так, применительно к железнодорожному транспорту, к сфере естественной монополии, отнесена такая деятельность как «железнодорожные перевозки» - идентично имеющейся формулировке в ФЗ «О естественных монополиях». Вместе с тем, в действующем законе «О естественных монополиях» в ч.2 ст.4 содержится существенная оговорка, что в соответствии с реализуемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Данное положение закона находится во взаимосвязи с основными стратегическими документами Российской Федерации по реформированию железнодорожного транспорта, а также гармонизируется с нормами международных договоров (например, «Договор о ЕАЭС»).
Исключение данного положения может привести к сдерживанию развития конкуренции в сегменте железнодорожных перевозок, что, по мнению Совета потребителей, противоречит ч.3 ст.4 действующего закона «О естественных монополиях», указу Президента Российской Федерации от 21.12.2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции».
3. Предлагаемые изменения в действующий ФЗ «О защите конкуренции» вводят понятие «Сетевой актив», как совокупность технологически связанных линейных объектов инфраструктуры жизнеобеспечения и коммерческого использования, посредством которых оказывается услуга субъектом естественной монополии, а также объектов инженерной инфраструктуры, обеспечивающих управление такими сетевыми активами.
С учетом этого, дается определение «Субъекта естественной монополии», которым теперь является хозяйствующий субъект, оказывающий услуги с использованием сетевого актива в сферах естественных монополий.
В результате к субъектам естественной монополии могут быть отнесены операторы грузового железнодорожного подвижного состава и пассажирские перевозчики, которые уже сейчас работают в конкурентных секторах.
В секторе электроэнергетики, субъектом естественной монополии могут стать энергосбытовые компании, которые оказывают услуги, связанные с использованием сетей для передачи электроэнергии, но при этом их деятельность является конкурентной.
В этой связи, необходимо конкретизировать определение «Субъект естественной монополии» для исключения неоднозначных трактовок и возможности его применения.    
4. В настоящее время к полномочиям Правительства Российской Федерации согласно ФЗ «О естественных монополиях» отнесено утверждение:
-    перечня товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством;
-     порядка государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающего основы ценообразования и правила государственного регулирования.
В сфере железнодорожного транспорта действует Постановление Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 г. № 643, которым утверждены Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством. Перечень таких работ и услуг достаточно обширный и включает в себя, в том числе, услуги по использованию инфраструктуры, перевозку грузов, порожних вагонов, пассажиров, багажа, грузобагажа, дополнительные работы (услуги), связанные с перевозкой грузов, а также дополнительные работы (услуги), выполняемые на железнодорожном транспорте в местах общего пользования и необщего пользования и др.
В текущей редакции Законопроекта описанные выше полномочия Правительства Российской Федерации отсутствуют. В тоже время, Законопроектом расширяются полномочия ФАС России (подпункты 11-18 пункта 2 статьи 23) в части принятия решения о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Также ФАС России наделяется полномочиями согласовывать инвестиционные программы субъектов естественных монополий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По мнению Совета потребителей целесообразно провести дополнительный анализ предлагаемого распределения полномочий между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в том числе с учетом сложившейся практики работы и наработанных ФОИВами компетенций.
5. Законопроектом вводится статья 1411, в соответствии с которой Федеральный антимонопольный орган в информационных целях ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль. Требуется (1) уточнение правового статуса такого реестра, (2) разъяснение ФАС России, что подразумевается под информационными целями, (3) каковы правовые последствия внесения субъекта регулирования в данный реестр и (4) кто будет его пользователем.
6. Пунктом 2 статьи 1 Законопроекта предлагается исключить из перечня сфер естественных монополий услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах, услуги по общедоступной почтовой связи, услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, по захоронению радиоактивных отходов, ледокольной проводке судов, ледовой лоцманской проводке судов в акватории Северного морского пути. В то же время, пунктом 3 статьи 1 проекта предлагается распространить правила недискриминационного доступа на услуги хозяйствующих субъектов данных сфер деятельности путем дополнения статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции».
Учитывая, что в отношении субъектов, к которым применяются правила недискриминационного доступа, действуют те же ограничения прав, которые существуют для субъектов естественной монополии, по сути, предлагается сохранить регулирование в исключаемых из перечня сфер естественных монополий.
В частности, правила недискриминационного доступа согласно проектируемому п. 2 ч. 9 ст. 10 ФЗ № 135 предполагают установление перечня информации, подлежащего раскрытию субъектами, действующими в сферах, исключенных из естественно монопольных, а также установление для них типовых форм договоров для предоставления доступа к товарам.
Кроме того, распространение правил недискриминационного доступа на услуги данных сфер деятельности, противоречит нормам ФЗ «О защите конкуренции»,  согласно которым применять регулирование можно либо в отношении субъектов естественных монополий (а указанные сферы исключены из перечня сфер естественных монополий), либо при установлении факта злоупотребления доминирующим положением (который устанавливается в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220).
Таким образом, без доказывания факта доминирования предлагаемое регулирование не соответствует другим нормам ФЗ «О защите конкуренции».
7. Проект федерального закона предусматривает внесение дополнений в статью 33 и в статью 34 ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которыми ФАС России получает полномочия отказать в одобрении сделок или действий, которые привели или могут привести к сдерживанию экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка, ущемлению субъектом естественной монополии интересов других лиц.
По мнению Совета потребителей введение данной нормы без установления четких критериев ее применения несет риски создания со стороны органа регулирования дискриминационных условий, для ведения свободной предпринимательской деятельности субъектов естественных монополий и может привести к ограничению их коммерческой деятельности.
8. При размещении Законопроекта на общественное обсуждение не представлен анализ альтернативных вариантов совершенствования регулирования естественных монополий. В частности, в п. 6.2 «Формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта с высокой степенью регулирующего воздействия» отсутствует «описание иных способов решения проблемы», п.20 «Сведения о проведении публичного обсуждения проекта акта, сроках его проведения, Федеральных органах исполнительной власти и представителях предпринимательского сообщества, извещенных о проведении публичных консультаций, а также о лицах, представивших предложения, и рассмотревших их структурных подразделениях разработчика» также представлен незаполненным. Кроме того, в пояснительных материалах к Законопроекту не представлены качественные и количественные оценки экономических последствий от внесения указанных изменений в законодательство.
Общие выводы:
1. Целесообразно провести дополнительную юридическую экспертизу Законопроекта, поскольку он может вступать в противоречие с другими законодательными актами, прямо регулирующими отдельные вопросы, рассматриваемые в Законопроекте, включая антимонопольное законодательство, защиту конкуренции и прав потребителей, законодательство о государственном устройстве Российской Федерации, по итогам которой должно быть подготовлено обоснование необходимости введения методов регулирования, представленных в Законопроекте.
2. Необходимо представить качественные и количественные оценки экономических последствий для экономики страны в целом и железнодорожной отрасли в частности от внесения предлагаемых изменений в законодательство, включая оценку расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей и ограничений, рисков решения проблемы предложенным способом регулирования и рисков негативных последствий, а также описания методов контроля эффективности избранного способа достижения целей регулирования, предусмотренного в Законопроекте.
3. Принимая во внимание, что ФЗ «О естественных монополиях» и ФЗ «О защите конкуренции» регулируют различающиеся сферы отношений, а также учитывая, что предлагаемое изменение нормативной основы регулирования естественных монополий потребует переработки и актуализации всех подзаконных актов, представляется целесообразным сохранение действующего ФЗ «О естественных монополиях». Актуализация ФЗ «О естественных монополиях» под текущие потребности экономического развития, при необходимости, может быть реализована путем внесения в него отдельных изменений.
4. Принимая во внимание обозначенные выше комментарии, Совет потребителей не поддерживает Законопроект в текущей редакции и предлагает доработать его с учетом высказанных предложений.
15107

Все теги

РЖД тарифы Трансконтейнер ФАС открытое министерство ФГК грузы вагоны локомотивы инвестпрограмма