На заседании, состоявшемся 17 июня 2019 года, Совет потребителей рассмотрел разработанный ФАС России проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении исчерпывающего перечня цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию» в части железнодорожных перевозок (https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#departments=41&npa=91016).

Согласно пояснительной записке к Проекту постановления документ разработан в соответствии с проектом Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» и предполагает выведение из-под государственного регулирования цен (тарифов, сборов, платы) на дополнительные работы (услуги), связанные с перевозкой железнодорожным транспортом общего пользования (не являющейся обязательной частью каждой железнодорожной перевозки), установленные в Прейскуранте №10-01, Тарифном руководстве №3 и отдельном Тарифном руководстве «Плата за нахождение на железнодорожных путях общего пользования подвижного состава и правила ее применения», включая выполнение маневровой работы в пределах железнодорожных станций, подачу и уборку вагонов, а также за нахождение на железнодорожных путях общего пользования подвижного состава.
Устанавливается, что цены (тарифы) на указанные услуги утверждаются самостоятельно перевозчиком и/или владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в рамках утверждаемых ими тарифных руководств.
Проект постановления предполагает пересмотр Приказа ФСТ России от 27.07.2010 г. №156-т/1 по формированию тарифов, сборов и платы на работы (услуги), связанные с перевозкой пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении (тарифное руководство).

Совет потребителей, рассмотрев Проект постановления, отметил необходимость его доработки в соответствии со следующими комментариями:

Прекращение регулирования тарифов на естественно-монопольные услуги.
Согласно Уставу железнодорожного транспорта, на основании которого сформирован действующий перечень регулируемых услуг, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. №643, часть начально-конечных операций и дополнительных работ (услуг), выполняемых на железнодорожном транспорте в местах общего и необщего пользования, являются монопольными – осуществлять их может только ОАО «РЖД» в ходе организации технологического процесса. Например, (1) предоставление железнодорожных путей общего пользования для нахождения на них железнодорожного подвижного состава в течение времени его простоя, не связанного с перевозочным процессом, или (2) перестановка вагонов на тележки, предназначенные для другой ширины колеи при перевозках по российским железным дорогам экспортных и импортных грузов и пр.
Перевод этих операций в дерегулированный сегмент несет риски роста их стоимости для грузоотправителей, поскольку конкуренция или какие-либо альтернативы в таких операциях отсутствуют, а они, по своей сути, являются естественно-монопольными. При этом существующая логика регулирования тарифов естественных монополий предполагает, что регулирование сохраняется до перехода соответствующей услуги в конкурентное состояние.
С учетом этого Совет потребителей отметил целесообразность проведения дополнительного анализа услуг ОАО «РЖД», тарифы по которым предлагается дерегулировать, в том числе услуг по подаче-уборке вагонов, маневровой работе локомотивов, нахождения вагонов на путях общего пользования на предмет их монопольного характера, как с формальной точки зрения (монопольный статус установлен существующим регуляторными нормами), так и исходя из сложившейся технологии работы.
Для услуг ОАО «РЖД», которые по итогам такого анализа будут признаны монопольными, принципиально важно сохранить регулирование. В отношении конкурентных услуг предлагается провести дополнительный экономический анализ целесообразности их дерегулирования и оценить эффекты на всех участников рынка, в том числе оценить изменение тарифной нагрузки на потребителей услуг железнодорожного транспорта, по результатам чего сформировать итоговый перечень дерегулируемых тарифов.

Предоставление ОАО «РЖД» права самостоятельно определять перечень дополнительных услуг.
Предоставление ОАО «РЖД» права самостоятельно определять перечень дополнительных услуг и тарифы на них может привести к выделению в отдельные услуги (1) операций, которые сейчас включены в тариф на перевозку, что несет риск «двойного счета», когда одну и ту же технологическую операцию потребители будут оплачивать как в составе тарифа на перевозку, так и в составе дополнительной услуги, (2) естественно-монопольных операций, что несет риск роста их стоимости, даже если затраты на них выделены из тарифа на перевозку.
Для исключения данных рисков Советом потребителей предлагается сформировать полный перечень дополнительных услуг, оказываемых ОАО «РЖД», и провести их анализ на предмет их монопольного характера. Дополнительные услуги, которые в результате такого подхода будут признаны монопольными, должны остаться регулируемыми.
В отношении услуг, которые признаны конкурентными, необходимо провести анализ включения затрат на их выполнение в расходы на перевозку и среднесетевой тариф в соответствии с Правилами раздельного учета затрат и Прейскурантом №10-01.
Совет потребителей также отметил, что действующая тарифная система, реализованная в Прейскуранте №10-01, построена по принципу компенсации всех издержек перевозчика и владельца инфраструктуры каждой перевозкой, вне зависимости от того, выполнялись ли все операции, включенные в тариф, в рамках конкретной перевозки. Выделение части операций, включенных в тариф, в отдельные услуги потребует пересмотра методики раздельного учета и тарифной системы с исключением из нее соответствующих затрат.

Дерегулирование тарифов, оказываемых ОАО «РЖД» на путях необщего пользования.
Принятие Проекта постановления предполагает, что ОАО «РЖД» будет предоставлено право утверждать перечни услуг, оказываемых им на путях необщего пользования, и цены на них. При этом Проект постановления не предполагает внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 г. №239 «О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов)», в соответствии с которым цены на транспортные услуги, оказываемые на путях необщего пользования всеми хозяйствующими субъектами, кроме организаций федерального железнодорожного транспорта, регулируются тарифными органами субъектов Российской Федерации.
Различное тарифное регулирование для разных участников сектора может нести риски вытеснения с рынка отдельных организаций транспорта необщего пользования, сокращения сферы транспорта необщего пользования в целом, повышения цен на услуги и снижения грузооборота на железнодорожном транспорте.
По мнению Совета потребителей тарифное регулирование работы на путях необщего пользования должно быть унифицировано для разных участников транспортного рынка. При этом работы на путях необщего пользования могут являться как естественно-монопольными, так и конкурентными. В случае естественно-монопольного характера (отсутствие или технологическая невозможность доступа для других участников) целесообразно сохранить регулирование. Итоговое решение о сохранении регулирования или дерегулировании соответствующих услуг целесообразно принимать отдельно для каждого конкретного случая в разных регионах после проведения соответствующего анализа.
Отдельной проработки также требует вопрос выбора регулирующего органа – ФАС России или региональные РЭКи. Совет потрбителей предлагает установить единую методологию и орган регулирования (для ОАО «РЖД» и других участников рынка), что обеспечит унификацию и единство регуляторных стандартов.

Соответствие Проекта постановления действующей нормативной базе.
Совет потребителей отметил целесообразность проведения нормативно-правового анализа Проекта постановления на соответствие законодательству о железнодорожном транспорте и нормативно-правовым актам ФАС России.
- Проект постановления предполагает, что цены (тарифы) на дополнительные работы (услуги) будут утверждаться перевозчиком и/или владельцем инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования самостоятельно в рамках утверждаемых ими тарифных руководств. Однако, исходя из норм Устава железнодорожного транспорта (ст. 2), под тарифными руководствами понимаются нормативно-правовые акты, а не локальные акты коммерческих организаций.
- Регулирование отдельных тарифов, которые в Проекте постановления предлагается дерегулировать, может быть предусмотрено отраслевыми нормативными актами, например, Уставом железнодорожного транспорта.
Например, статья 39 Устава железнодорожного транспорта определяет, что взимание платы перевозчиком за предоставление железнодорожных путей общего пользования, как во время перевозочного процесса, так и вне его, определяется тарифным руководством (является нормативно-правовым актом, который утверждается ФАС России).

Оценка последствий принятия Проекта постановления.
Совет потребителей также отметил, что в пояснительных материалах к Проекту постановления не приводится экономико-правовой анализ последствий от выведения из-под государственного регулирования цен (тарифов, сборов, платы) за работы и услуги железнодорожного транспорта для участников рынка.
В связи с этим Совет потребителей предлагает дополнить пояснительную записку к Проекту постановления таким анализом, включающим в том числе:
- оценку изменений тарифной нагрузки на потребителей услуг железнодорожного транспорта в сфере грузовых и пассажирских перевозок;
- предложения по изменению раздельного учета и тарифной системы с исключением из нее затрат на работы, услуги и объекты инфраструктуры, которые не используются при каждой перевозке грузов железнодорожным транспортом, выполняются в рамках отдельных услуг, но учтены в Прейскуранте №10-01.